Учеба Плюс Украина

Со времени провозглашения Украиной государственной независимости не прекращаются дискуссии относительно становления и развития местного самоуправления как одного из институтов демократии. О необходимости передачи на места властных полномочий и финансовых ресурсов постоянно говорят представители политических сил и общественных организаций. Регулярно готовятся всевозможные стратегии, концепции и программы реформирования системы местного самоуправления, в обсуждениях которых вынуждены участвовать сотни работников бюджетных учреждений. По вопросам совершенствования местного самоуправления систематически проводятся совещания в высоких кабинетах, а в научных институтах защищаются диссертации.

Вместе с тем подобные мероприятия не приносят видимых результатов, а проблемы в системе местного самоуправления остаются прежними и только усугубляются. Сегодня местное самоуправление в Украине тождественно самовыживанию. В местных бюджетах не хватает средств даже для обеспечения базовых потребностей территориальных громад: ремонт жилищного фонда и коммуникаций, содержание школ, больниц и коммунального транспорта. Огромное количество местных проблем требуют безотлагательного решения на законодательном уровне.

Необходимость изменения конституционных норм о местном самоуправлении была признана украинскими политиками еще в 2004 году. Однако никаких заметных улучшений правовой основы местного самоуправления с тех пор не произошло. Вопросы местного самоуправления по-прежнему являются предметом политического торга. Нередко предлагаются кардинальные реформы без должной оценки возможных социально-экономических последствий. Механизм реализации таких реформ остается туманным даже для их пропагандистов. В итоге получается как у Л. Кэрролла: “…план, что и говорить, был превосходный; простой и ясный, лучше не придумать. Недостаток у него был только один: было совершенно неизвестно, как привести его в исполнение…”.

В январе текущего года Конституционный Суд Украины в очередной раз рассмотрел законопроект о внесении изменений в Конституцию Украины относительно совершенствования системы местного самоуправления (регистр. № 3207-1). Но даже беглый обзор данного законопроекта позволяет выделить ряд вопросов, которые не нашли отражения в соответствующем заключении Конституционного Суда. Например, согласно упомянутому законопроекту “законом определяется минимальная часть от налогов и сборов, которые направляются на формирование доходов местных бюджетов”. При этом не гарантировано, что в дальнейшем такая “установленная законом минимальная часть” окажется достаточной для удовлетворения потребностей территориальных громад. Скорее, исходя из сложившихся украинских реалий, такая часть будет действительно минимальной в буквальном смысле этого слова. Неоднозначным представляется и популярный тезис о необходимости ликвидации райгосадминистраций, изменении правового статуса облгосадминистраций и формировании собственных исполнительных органов районных и областных советов. Высока вероятность того, что существующие недостатки системы местного государственного управления органично приживутся во вновь созданной системе исполнительных органов местного самоуправления. При определенных условиях такая реформа может завершиться лишь сменой табличек на административных зданиях (что уже было ранее), тогда как качество управленческих услуг, предоставляемых служащими исполнительных органов областных и районных советов (бывшими служащими соответствующих местных государственных администраций) останется прежним.

            Практика украинского нормотворчества свидетельствует, что принимаемые наспех конституционные изменения на основе принципа политической целесообразности, чреваты последующими кризисами и потрясениями. Более того, конституционные положения могут быть по-разному конкретизированы на уровне специальных законов и подзаконных актов. В качестве примера можно привести различные редакции Закона “О Кабинете Министров Украины”, который призван детализировать нормы Конституции в части организации, установления полномочий и порядка деятельности Правительства Украины. В итоге полученный результат нередко противоречит идее, которая изначально вкладывалась в соответствующие конституционные нормы. Поэтому рассмотрение конституционных изменений о совершенствовании местного самоуправления следовало бы сопровождать подготовкой иных связанных с ними законопроектов, основными среди которых должны стать новые редакции законов Украины “О местном самоуправлении в Украине”, “О местных государственных администрациях”, законопроекты “Об административно-территориальном устройстве Украины”, “О делегировании полномочий органов исполнительной власти”, о внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины и в законы по вопросам налогообложения. Кроме того, необходимо пересмотреть многочисленные отраслевые законы, устанавливающие специальные полномочия органов местного самоуправления в разных сферах (законодательство об обороне, о здравоохранении, об образовании, об охране окружающей среды и др.). Очевидно, что реализация такого объема работы требует многодневных усилий десятков специалистов, и не совместима с украинскими традициями ночного законотворчества.

            Вместе с тем в перерывах между обсуждениями проектов реформ, направляемых сверху, представители органов местного самоуправления ведут свою будничную работу по решению насущных проблем территориальных громад, уже смирившись с правилом: “Спасение утопающих – дело рук самих утопающих”. И деятельность многих местных советов начинает приносить положительные результаты. В качестве примера можно привести программы Донецкого областного совета, направленные на поддержку культуры, образования и спорта. Предпринимаются и первые попытки совершенствования системы местного самоуправления “снизу”. Так, 20 мая 2008 года в Донецком облсовете состоялось заседание Конкурсной комиссии отбора проектов по комплексному развитию местного самоуправления на примере Новоазовского района. По результатам данного заседания членами комиссии принято единогласное решение о победе в Конкурсе Проекта, поданного Донецкой областной общественной организацией “Центр законодательных инициатив” в сотрудничестве с Ассоциацией общественных организаций “Социально-экономические стратегии и партнерства” и Донецкой областной организацией Всеукраинской общественной организации “Комитет избирателей Украины”.

            Разработанный проект предусматривает моделирование инновационных механизмов регионального развития и качественно новые подходы к решению существующих проблем на местном уровне. В частности, реализация данного Проекта предусматривает подготовку и принятие Уставов территориальных громад, внедрение в органах местного самоуправления Новоазовского района систем менеджмента качества предоставления муниципальных услуг в соответствии с Международными Стандартами ISO 9001, обучение специалистов указанных органов, оказание бесплатной юридической помощи для жителей района, создание районной общественной организации “Фонд развития громады”, проведение конкурсов “малых грантов” и ряд других мероприятий. В дальнейшем успешный опыт, полученный в рамках проекта, планируется поэтапно распространять на территориях других населенных пунктов Донецкой области с учетом их особенностей.

            Оценивая подобную практику и перспективы реформирования системы местного самоуправления, хочется надеяться, что полноценное народовластие территориальных громад в нашей стране еще возможно. И когда местные советы прекратят заниматься политикой, когда их полномочия не будут прекращаться досрочно по решению свыше, когда избранные территориальными громадами должностные лица перестанут прятаться от своих избирателей в коридорах административных зданий, мы наконец-то сможем утверждать, что реформа местного самоуправления в Украине состоялась.

Роман Коваленко

Источник: http://blog.liga.net