Учеба Плюс Украина

За будь-яких сценаріїв розвитку, адміністративно-територіальна реформа сприятиме становленню та закріпленню цивілізованих правил політичного життя на місцях – надасть імпульс до становлення громадянського суспільства. Не з центру, а знизу, не в кабінетах, а громадах. 

В Україні час реформ. Які тільки цілі не приписують майбутній адміністративно-територіальній реформі. Одна з них – отримання більшості „Нашою Україною” у наступному складі парламенту. Але наразі варто відмовитися від такого „телеологізму” реформи, а натомість подивитися на її можливі практичні наслідки.

Напередодні парламентської кампанії 2006 року народні депутати внесли зміни до виборчого законодавства. Тепер заходилися реформувати територіальний устрій. Масштаб адміністративно-територіальної реформи вражає вже на словах - ще до початку її впровадження. Ідейний натхненник - віце-прем'єр з питань адміністративної реформи– покладає на реформу великі надії. Р.Безсмертний переконаний, що вона дозволить українцям „жити так, як в Європі”. Опоненти ж вбачають у реформі загрозу для місцевого самоврядування або виборчу технологію владної партії. Навряд чи варто ламати списи, спростовуючи або доводячи слушність кожної з можливих основних або побічних наслідків реформи. Її апологети та скептики так чи інакше залишаться на своїх позиціях. Натомість можна спробувати змалювати можливі сценарії, за якими в ході адміністративно-територіальної реформи відбуватимуться трансформації на місцях.

Сценарії переходу

Одразу відмовимося від ціннісно-забарвлених суджень на кшталт: „Реформа стане вагомим імпульсом для розвитку громад, отже ...”, або: „Реформа уможливить формування більшості НСНУ у наступному складі парламенту, відтак ...”. Навіщо так обмежувати моделювання? Спробуймо сприйняти цей трансформаційний процес як „перехід з відкритим фіналом”.

Саме такий концепт переходу є робочим для вчених-регіоналістів (серед них – В.Гельман, С.Риженков, М.Брі), які розробили класифікацію моделей трансформації політичних режимів. Регіоналістична методологія дозволяє вирізняти політичні режими не тільки на національному (державному), але й на регіональному та локальному рівнях. Субрегіональний рівень включає в себе локальний та проміжний між регіональним та локальним. У випадку України регіональним рівнем є області та АР Крим, субрегіональним – райони та міста, локальним – села.

Запропонована регіоналістами типологія моделей трансформації політичних режимів базується на комбінаціях владних суб'єктів (акторів), норм і правил політичної діяльності (інститутів), ресурсів і стратегій.

Зокрема, регіоналісти виокремлюють домінуючого актора або за його відсутності – фіксують наявність більшої кількості владних суб'єктів. Перший тип композиції передбачає наявність одного домінуючого актора, по відношенню до якого жоден з владних суб'єктів у рамках даного політичного режиму не здатен протягом відносно довгого часу заважати досягати усіх або більшості його цілей. У той самий час сам домінуючий актор здатен заважати іншим владним суб'єктам досягати всіх або більшості цілей. Цей режим є моноцентричним. Другий тип композиції передбачає наявність більшої кількості владних суб'єктів, жоден з яких не здатен протягом довгого часу заважати решті акторів досягати всіх або більшості своїх цілей. Такий режим є поліцентричним.

В рамках цієї статті інститути розглядаються як сукупність установ, норм, правил політичної діяльності. Саме правила встановлюють способи взаємодії між владними суб'єктами і вводять обмеження на використання ними ресурсів і стратегій у боротьбі за досягнення та утримання влади. Норми та правила політичної діяльності можуть бути закріплені у вигляді правових норм, законів тощо або у вигляді неформальних рішень, обумовлених ситуативно або побудованих на основі традицій – тобто, вони можуть бути формальними та неформальними.

Окремі інститути, що виникли як неформальні, з часом можуть бути формалізованими. Формальні інститути існують за будь-якого режиму, проте вони можуть бути дуже слабкими і знаходитися під впливом неформальних. Формальні і неформальні інститути можуть не тільки знаходитися в опозиції, але й доповнювати один одного.

Поняття ресурсів у даному контексті має універсальний характер. Воно означає атрибут, володіння яким збільшує здатність впливу його володаря на інших індивідів чи групи. Значна перевага ресурсів одного з владних суб'єктів говорить про його владу над усіма іншими акторами. Такий стан визначає панування домінуючого владного суб'єкта в рамках моноцентричного режиму. Ресурси можуть бути адміністративні; економічні; політичні тощо.

Стратегії владних суб'єктів визначають характер їхніх дій стосовно інших акторів. Набір стратегій задається композицією та ресурсами акторів, характеристиками інститутів політичної влади. Загальні характеристики політичних стратегій пов'язані із відмінністю підходів владних суб'єктів до політичної діяльності як такої. Згідно типології політичних стратегій, що її запропонував Дж.Сарторі, можна виділити:

• політичну боротьбу за принципом “гри з нульовою сумою” – “політику як війну”;

• політичну боротьбу за принципом “гри з позитивною сумою” – “політику як торг”.

Для першої форми взаємодії політичних акторів характерні силові акції, для другої – переговори та компроміси.

Комбінації зазначених компонент формують різні сценарії трансформації політичних режимів:

• “війна всіх проти всіх”: передбачає відсутність у одного з владних суб'єктів значної переваги у контролі над ресурсами за умови використання значною кількістю владних суб'єктів силових стратегій.

• “переможець отримує все”: використання владними суб'єктами силових стратегій у випадку наявності домінуючого суб'єкта формує модель вирішення конфлікту за принципом “гри з нульовою сумою”. Тобто в результаті конфлікту один з суб'єктів отримує повну перевагу над всіма іншими та максимізує свій контроль над ресурсами.

• “картель еліт”: використання владними суб'єктами компромісних стратегій у випадку наявності домінуючого суб'єкта сприяє досягненню згоди владними суб'єктами про взаємне прийняття формальних і/чи неформальних норм та правил політичної діяльності нового режиму на умовах, що їх запропонував домінуючий суб'єкт.

• “боротьба за правилами”: використання владними суб'єктами компромісних стратегій у випадку відсутності домінуючого суб'єкта. Формальні норми та правила політичної діяльності нового режиму існуєть як основні інструменти боротьби суб'єктів за максимізацію контролю над ресурсами.

За якими сценаріями відбувалися трансформаційні зміни в Україні за часів СРСР та протягом періоду незалежності України?

“Переможець отримує все”

Типовою моделлю трансформації українських політичних режимів на місцях була модель “переможець отримує все”. Приміром, у Чугуєвському районі Харківської області і за радянських часів, і у період незалежності України був домінуючий владний суб'єкт – голова районної держаної адміністрації В.Кулик. У 1988 р. він став головою об'єднаного районного-міського виконавчого комітету, у 1989 р. – першим секретарем міського комітету КПУ, після виборів навесні 1990 р. – головою об'єднаної районної-міської ради, на початку 1991 р. – головою об'єднаного виконавчого комітету, а у 1992 р. – представником Президента України у Чугуєвському районі.

В.Кулик використовував позаекономічні важелі, зв'язки і стимули, тобто неформальні правила політичної діяльності.

Ситуацією невизначеності в політичному житті Чугуєвського району за часів СРСР та періоду становлення української держави стала його участь у так званому експерименті. У жовтні - листопаді 1988 р., згідно з Указом Президії ВР УРСР від 21 жовтня 1988 р., місто Чугуїв було інтегроване в район. Місцева реформа навесні 1992 р. поставила об'єднану раду в складне становище: райони перетворилися на одиниці регіонального управління, а міста були визнані одиницями місцевого самоврядування. Потрібно було нове відділення міськради-міськвиконкому від райради-райвиконкому. Це відбулося тільки під час місцевих виборів 1994 р., насамперед, через надзвичайну складність процесу. Під час поділу В.Кулик зайняв чітку позицію, якої тримався за будь-яких обставин. Він використовував всі наявні ресурси – навіть свій авторитет перед губернатором Харківської області.

«Картель еліт»

Характерною для УРСР та України була модель трансформації політичних режимів «картель еліт». Зокрема, у Дергачівському районі Харківської області наявний домінуючий актор, проте його позиції недостатньо міцні для використання силових стратегій. У ситуаціях невизначеності в субрегіоні починалася свідома реорганізація інтересів еліт для досягнення компромісів.

Перехід влади від райкому КПУ до райради, а потім до представника Президента України пройшов безболісно. Спадковість та стабільність районної еліти не була порушена. Еліта згуртовувалася заради досягнення компромісу. Показовою була поведінка районної еліти під час “антиковаленківської кампанії” (В.Коваленко був головою району у 1994 – 1998 рр.), що почалася з весни 1998 р. Кампанія була організована Адміністрацією Президента України. Районна еліта тривалий час захищала В.Коваленка (попри те, що комісія для перевірки приїжджала тричі.) Однак, коли зміщення В.Коваленка стало неминучим, відбулася свідома реорганізація інтересів еліт. Його прибічники та супротивники висунули кандидатуру В.Кіма, якого підтримали Президент і губернатор. Це говорить про нездатність одного актора до мобілізації достатніх ресурсів для досягнення домінуючої позиції і необхідність свідомої реорганізації інтересів еліт для досягнення компромісів.

„Боротьба за правилами”

Типовою моделлю трансформацій в Україні була також „боротьба за правилами”. Наприклад, у м. Чугуєві Харківської області спостерігалася відсутність домінуючого актора. Це сприяло становленню поліцентричного режиму, перевазі формальних інститутів і відмові від силових стратегій.

Після вже згаданого експерименту 1988 р. (об'єднання міста з районом) та місцевою реформою 1992 р. Чугуєвська об'єднана раду опинилася поза законом. Керівники об'єднаної ради користувалися законодавчими нормами як для районних органів, так і для міських. Ця ситуація не могла тривати довго. Зрештою, у 1994 році було здійснено поділ міста і району. Найбільш складним виявився розподіл майна. Для цього була відсутня правова основа. Єдиним документом, що регулював це питання, був Акт, підписаний керівництвом району та міста влітку 1994 р.. Цей документ був на користь району. У даній ситуації показовим було те, що мер міста І.Мирошниченко погодився здійснювати розподіл згідно Акту. Тобто відмовився від використання силових стратегій та пішов шляхом формальних норм та правил політичної діяльності.

Нетиповою моделлю трансформації політичних режимів в Україні була “війна всіх проти всіх”. Це унеможливлювало законодавство України, що створювало умови для функціонування політичних режимів на місцях. Закони були більш-менш збалансованими, хоча й не настільки, щоб запобігти процвітанню неформальних норм та правил політичної діяльності.

Чому має місце таке розмаїття трансформаційних моделей, якщо нормативно-правова основа функціонування політичних режимів в Україні є єдиною на всій території? Відповідь проста: через визначальну роль владних суб'єктів. Від них залежить вибір стратегій, перевага формальних або неформальних норм та правил політичної діяльності тощо.

„Війна всіх проти всіх” – цілком реальна

Відповідь на це запитання криється у конфігурації владних суб'єктів, правил і норм політичної діяльності, стратегій та ресурсів.

Концепція адміністративно-територіальної реформи направлена на перерозподіл повноважень між виконавчою владою та місцевим самоврядуванням. Пропонується посилити виконавчі комітети місцевих рад. Місцевим адміністраціям буде надана роль спостерігачів, що будуть лише звертати увагу центру на проблеми, що їх не зможе вирішити місцева влада. Інститут районних державних адміністрації буде відмінено. Відтак, на регіональному та субрегіональному рівнях буде створено умови для формування поліцентричних режимів. Це буде підкріплено пропорційною виборчою системою, впровадженою відповідно до нового закону про вибори. Депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати обласних, районних та міських рад обиратимуться на пропорційній основі. Це підвищить роль політичних партій і, відповідно, призведе до послаблення домінантних владних суб'єктів.

На локальному рівні навпаки – буде створено умови для ствердження моноцентричних політичних режимів. Згідно з новим законом про вибори, депутати сільських та селищних рад обиратимуться на основі мажоритарної системи. У випадку впровадження реформи територіального устрою, замість сільрад будуть працювати старости. Отже, позиції владних суб'єктів будуть посилені.

Законодавча база впровадження адміністративно-територіальної реформи ще не визначена. Відсутня низка нормативно-правових актів, що мають її супроводжувати. Як зазначає Р.Безсмертний, потрібно прийняти близько 300 законів, 4000 підзаконних актів, а також внести зміни до Конституції. Це дозволяє говорити про те, що у процесі трансформації як на регіональному, так і на субрегіональному та локальному рівнях буде неможливо віддати перевагу формальним нормам і правилам політичної діяльності. Вони просто не матимуть підстав для ствердження. Відповідно, пріоритетними ставатимуть неформальні інститути. А стратегії поведінки владних суб'єктів задля максималізації ресурсів у кожному окремому випадку обиратимуться різні.

Відтак, під час впровадження адміністративно-територіальної реформи трансформація регіональних та субрегіональних політичних режимів проходитиме за нетиповою для України моделлю – “війна всіх проти всіх”. Специфікою такої моделі є загальне протистояння акторів. Трансформація локальних політичних режимів проходитиме за сценаріями “переможець отримує все” або “картель еліт”. Вибір між ними залежатиме від тої стратегії, що її оберуть владні суб'єкти. Такий невтішний прогноз випливає з того, що запланована реформа не створює умов (насамперед законодавчого характеру) для послаблення визначальної ролі акторів у цьому процесі.

Замість висновків

Ми отримали відповіді на запитання про можливі сценарії трансформацій на місцях, що можуть реалізуватися під час впровадження адміністративно-територіальної реформи. Їх важко назвати задовільними з позицій національної безпеки. Дестабілізація політичної ситуації в регіонах ніколи не допомагала розбудовувати державу. Скоріше ставала їй на заваді. Ще більш загрозливо виглядає те, що прогнозований сценарій трансформацій в регіонах та субрегіонах – „війна всіх проти всіх” – є нетиповим для України. Не дивлячись на його винятковість, „регіональна специфіка”, „регіональний розкол”, „автономізація” та „федералізація” були маніпулятивними інструментами протягом мало не кожної виборчої кампанії.

На локальному рівні трансформації можуть відбуватися за двома сценаріями. Один з них – “картель еліт” – передбачає можливість досягнення владними суб'єктами згоди про взаємне прийняття формальних норм та правил політичної діяльності. Тобто адміністративно-територіальна реформа може посприяти становленню та закріпленню цивілізованих правил політичного життя на місцях – на grass-roots level. Політологічною мовою це означає імпульс до становлення громадянського суспільства. Не з центру, а знизу, не в кабінетах, а у громадах (у даному випадку, без лапок).

Несподіваний висновок? Але ж це і є результат переходу з відкритим фіналом.

В.Романова