Учеба Плюс Украина

Досвід адміністративної реформи у Польщі сприймається в Україні досить некритично. Позитивна її оцінка міжнародними експертами, а також певна схожість вихідних умов Польщі та України викликають спокусу якомога повніше використати польський досвід в українських умовах.

Польські реформи: європейський досвід і власні традиції

Реформи, ініційовані польським урядом у 1997 році (однією з яких і була адміністративна реформа), мали на меті трансформувати Польщу у сучасну конкурентоспроможну державу, яка була здатна прийняти політичні й економічні виклики сучасної Європи і стати її інтегрованою частиною.

Адміністративна реформа у Польщі мала два джерела натхнення: європейський досвід і практика та власні традиції. Принципи, закладені у проведення адміністративної реформи, базувалися на традиціях європейської цивілізації. Ці принципи також закладено в основу стратегії розвитку країн-членів Європейського Союзу. Серед них:

Побудова громадянського суспільства – впровадження нових рівнів урядування, які мають наблизити кожного громадянина до процесу управління, стимулювати подальший розвиток громад, водночас роблячи їх відповідальними за результати своєї діяльності.

Субсидіарність – фундаментальний принцип функціонування Європейського Союзу. Шляхом деконцентрації центральний уряд передає ряд функцій, що можуть ефективно здійснюватись на нижчому рівні, ближче до громадянина, місцевим органам влади, або делегує їх територіальним спільнотам, залишаючи водночас частину з них у сфері своєї компетенції.

Ефективність – місце Польщі в Європейському Союзі значною мірою визначається ефективністю використання здібностей її громадян і спроможністю локальних і регіональних громад успішно використовувати свої можливості для власного розвитку.

Прозорість, відкритість і підзвітність – означає ліквідацію зайвих адміністративно-бюрократичних структур, радикальне реформування системи публічних фінансів, делегування нових, ширших повноважень для демократично вибраних місцевих влад.

Гнучкість – здатність оперативно реагувати на зміни зовнішніх і внутрішніх чинників, підвищення рівня гнучкості і встановлення ефективного зворотнього зв'язку з публічною владою .

По суті, глибока структурна реформа публічної адміністрації складалася з двох взаємопов'язаних реформ, які проводилися одночасно, – реформи територіального устрою та реформи місцевого самоврядування (децентралізації). Крім того, трохи пізніше було проведено певне реформування у центральному уряді.

Важливо зазначити, що у кожній з цих сфер перед поляками стояв неоднаковий обсяг завдань. Так, якщо польські реформатори фактично перекроїли адміністративно-територіальний устрій держави, то система стосунків у трикутнику уряд-парламент-президент була вже викладена у польській конституції і практикована раніше. Щодо місцевого самоврядування, реформа змінила досить багато, але певні базові принципи, такі як самоврядування на рівні ґміни (найнижчої одиниці адміністративного поділу та місцевого самоврядування у Польщі, що об'єднує кілька невеликих територіальних громад) були прийняті задовго до реформи.

Як бачимо, ефективність проведеної реформи у Польщі можна пояснити досить прозаїчно: вона робилася не на пустому місці. У більшості сфер вона була радше завершенням еволюційних змін, що розпочалися досить давно.

Реформування адміністративно-територіальної системи

Урядовий проект закону про запровадження основного – трирівневого – територіального поділу держави пропонував утворити 12 воєводств й уповноважити уряд видати розпорядження на утворення повітів. Найбільше суперечок виникло під час узгодження кількості та територіальних меж воєводств. Вихідним пунктом було питання, чи воєводства мусять бути великими одиницями, зі значним економічним і людським потенціалом, які могли би виконувати завдання регіонального характеру (10–17 воєводств), чи треба залишити більшу кількість воєводств (25-49), що гарантувало би їхнім містам-столицям кращі умови для розвитку. Зрештою, був ухвалений законопроект, що встановлював 16 воєводств .

Слід зауважити, що такий трирівневий поділ, хоча і з суттєвими модифікаціями, мав місце у Польщі у період між двома світовими війнами, зокрема у 1939 р. Польща складалася тоді з 16 воєводств і столичного міста Варшави. До реформи воєводств було 49, всередині них виділялися такі одиниці як райони та громади.

Реформа місцевого самоврядування

Відповідно до норм конституції та згідно із принципами унітарності, субсидіарності, децентралізації та надання правосуб'єктності місцевим спільнотам було вирішено, що новий основний територіальний поділ повинен:

а) складатися з трьох щаблів – ґміни, повіти і воєводства,

б) відповідати принципові, що кожна одиниця поділу повинна бути одночасно одиницею місцевого самоврядування з відповідним обсягом повноважень,

5 червня 1998 р. Сейм ухвалив три закони, які встановили принципи організації територіальної адміністрації:

•  про самоврядування повіту;

•  про самоврядування воєводства;

•  про урядову адміністрацію у воєводстві.

Зміст цих законів відповідав основним принципам реформ та нормам конституції.

Місцеве самоврядування після реформи включає регіональні, повітові і спільноти ґмін, які відповідають трьом різним рівням основного територіального поділу держави. Між трьома рівнями самоврядування немає відношення організаційної залежності. Вони є рівноправними, і різняться за поставленими перед ними завданнями .

Завдання базового характеру перебувають у компетенції ґмін . До їх обсягу належать усі публічні завдання, не передбачені для інших суб'єктів; задоволення колективних потреб спільноти належить до власних завдань ґміни. Вони виконують також завдання, делеговані їм центральним урядом.

Другий рівень місцевого самоврядування – це повіт. На відміну від ґміни повіт виконує ті публічні завдання, які надані йому законами. Повіт, як і ґміна, є юридичною особою, і його самостійність підлягає судовому захисту (Ст.1-4) . Обсяг завдань і функцій повіту має комплементарний характер по відношенню до функцій ґміни, тобто повіт виконує те, чого ґміна виконати не може. Слід підкреслити, що перший не має жодних контрольних або керівних повноважень щодо останньої.

Самоврядування на рівні воєводства покликано реалізовувати регіональні інтереси держави. Для цього було зменшено кількість воєводств, щоб вони могли бути конкурентоспроможними відносно регіонів Європи. Прихильники цієї концепції обґрунтовували таку роль воєводства, наголошуючи на глобалізації економічних і суспільних процесів, наслідках відкриття польської економіки, необхідності координування і раціоналізації регіональної політики напередодні вступу Польщі до Європейського Союзу.

Польський закон затверджує самостійність і власну юрисдикцію воєводства як одиниці самоврядування, а також дуалістичну модель управління воєводством двома окремими структурами: виконавчим органом регіонального самоврядування на чолі з маршалком воєводства та урядовою адміністрацією на чолі з воєводою. Це забезпечує унітарність польської держави, взаємозв'язок регіональної політики зі стратегією політики державної.

Основним полем діяльності воєводства, окресленим у законі, є економічний і цивілізаційний розвиток, міжнародна економічна співпраця, стимулювання ринкової конкуренції та інновацій, розвиток національної та локальної свідомості. Воєводство відповідальне за створення стратегії всебічного розвитку регіону та проведення регіональної політики, яка складається із забезпечення умов економічного розвитку, розбудови соціальної і технічної інфраструктури, пошуку і поєднання публічних та приватних коштів, підтримки освіти й науки, забезпечення співпраці між наукою й промисловістю, охорони природи й культурної спадщини.

Воєвода здійснює нагляд над органами ґміни, повіту і воєводства (Ст. 25). Крім воєводи, таке повноваження має Голова Ради Міністрів, а щодо фінансових питань – регіональні обрахункові палати (Ст. 171) . Нагляд за діяльністю одиниць місцевого самоврядування здійснюється за критерієм відповідності праву — легальності.

Реформа центрального уряду

Крім зазначених законів, у 1998 р. були прийняти правові акти, що стосувалися реформи центральної виконавчої влади. Реформа уряду, впроваджена 26 жовтня 1999 р., оптимізувала його організаційну структуру відповідно до нових завдань стратегічного управління, які з'явилися в уряду.

Наступним законом, що продовжував реформу центрального уряду, був закон про державну службу . Він регулював діяльність усіх осіб, які працюють в органах урядової адміністрації, та організації, яка займається справами державної служби. Запровадження державної служби стало реалізацією ідеї забезпечення трудових кадрів, які повинні професійно, компетентно, дисципліновано і лояльно реалізовувати завдання держави та її органів. В усіх органах виконавчої влади була створена посада генерального директора, який підпорядковується міністрові, керівникові центрального органу або воєводі. Власне, він забезпечує функціонування й “інституційну пам'ять” органу, організує його роботу та набирає кадри. Ця посада була утворена для відділення політичних функцій міністрів чи воєвод від професійного урядового корпусу.

Головні принципи цього закону – це, насамперед, деполітизація процесу управління кадрами в адміністрації та забезпечення відкритості, конкурентності та публічності набору до «цивільної» служби. Зокрема, про кожну вільну посаду зацікавлені кандидати могли дізнатися у “Бюлетені Цивільної Служби” .

Результати реформи

Багато дослідників вважають, що адміністративна реформа у Польщі була успішною та ефективною, і причини цього – не лише у сприятливій політичній ситуації, за якої вона проводилася (проурядова більшість у парламенті). З одного боку, лише за один рік уряд приготував повний пакет законопроектів, необхідний для реструктуризації польської публічної адміністрації, і досить швидко провів їх через парламент. З іншого боку, безпосередніми розробниками реформи стали дослідники, які попередньо працювали над цією темою та виробили оптимальну модель адміністративної системи. Ще на початку 1980-х років польські дослідники вивчали традиції місцевого самоврядування, проводили компаративні дослідження спільно з представниками університетів Данії, Великої Британії, Швеції, Норвегії, Італії, Бельгії, Франції і США, створювали моделі фінансування місцевого самоврядування, активно співпрацювали з Радою Європи, яка забезпечувала експертну підтримку .

Крім глибокого експертного опрацювання моделі реформ, звертає на себе увагу також і широка просвітницька кампанія. Зокрема, поширенням інформації щодо реформи займалася Комісія Місцевого Самоврядування при Громадянському Комітеті та неурядова організація “Фонд розвитку місцевої демократії”. Були створені консультаційні та тренінгові центри; вже до 1998 р. тренінг-курси пройшли близько 50 тис. учасників .

Реформа відповідала одному з основних європейських принципів – децентралізації центральної влади шляхом зміцнення влади на рівні місцевого самоврядування. За один з найважніших кроків реформи визнано функціональне доповнення самоврядування на рівні ґміни самоврядуванням на рівні повіту. Іншим важливим здобутком реформи є зменшення кількості воєводств та запровадження регіонального рівня самоврядування. Децентралізація державної влади шляхом передачі функцій і відповідальності на новостворені рівні місцевого самоврядування дозволила звільнити центральну виконавчу владу від обов'язків локального адміністрування, надаючи їй більше можливостей для відповідального управління країною в цілому .

Втім, певні моменти проведеної реформи все ще викликають справедливу критику.

По-перше, це – система виборів до органів місцевого самоврядування. Як і на загальнонаціональному рівні, депутати тут обираються за списками партій, блоків або виборчих комітетів, що сприяє «партизації» виборів. Разом із тим, противники цієї системи кажуть, що це є несумісним з принципами місцевого самоврядування, яке має, насамперед, задовольняти потреби місцевих спільнот; а найкраще знають ці потреби активні члени самоврядної спільноти – місцеві лідери. Тому політизація і партизація органів місцевого самоврядування, особливо рівня ґміни , призводить до зниження ефективності роботи місцевих рад.

Крім того, сама виборча система є досить складною: виборець може віддати голос за одного кандидата з одного з партійних списків, але чи буде цей кандидат депутатом, буде залежати від кількості голосів, які отримає список партії в цілому. Більше того, вже на рівні повіту встановлюється виборчий поріг для списків – 5%. Практично місцеві вибори виглядають так: виборцю пропонуються чотири книжечки з виборчими списками (до ради ґміни, повіту, воєводства та на посаду мера), в кожній з яких треба вибрати лише одне прізвище з-поміж великої кількості кандидатів. При цьому, як показав досвід останніх виборів до органів місцевого самоврядування (2002 рік), явка виборців є досить низькою – 44,23% .

Іншою великою проблемою проведеної реформи називають ситуацію з розподілом публічних фінансів. Польська система публічних фінансів надалі залишається централізованою, а нові одиниці місцевого самоврядування і надалі фінансуються прямими трансферами з державного бюджету (загальні субвенції та цільові дотації).

Більша частина майна, що було передано державою у комунальну власність, належить тепер ґміні, тоді як повіти та воєводства є майже повністю залежними від коштів, що надходять із центрального бюджету. Ані повіт, ані воєводство не отримують доходів з податків, окрім мінімального відсотка державних податків . Довготривалий та багатоетапний процес планування дотацій призводить до нестач у надходженнях до бюджетів одиниць місцевого самоврядування, особливо болісно це відчувається на рівні повітів і воєводств.

Ще одним пунктом критики стало неврахування різниці між сільськими та міськими ґмінами і різними повітами, зокрема, різної кількості ресурсів, якими можуть розпоряджатися ці самоврядні одиниці.

Але разом з тим слід визнати, що у цілому результати проведеної адміністративно-територіальної реформи у Польщі здебільшого є позитивними.

Польський досвід показує, що зробити державне управління ефективним без децентралізації не є реальним у сучасній Європі. А тому загальні принципи ефективної адміністративної реформи у будь-якій країні регіону будуть схожі. Разом із тим, це не означає, що Україна може необмежено та механістично послуговуватися польським досвідом та науковими розробками у цій сфері. По-перше, обсяг завдань, що колись стояли перед Польщею, дещо відрізняється від того, чого треба досягти Україні. Зокрема, досі неврегульованими у нас є стосунки усередині центрального уряду, а також між урядом, президентом та парламентом. Це все означає збільшення обсягів завдань, що стоять перед українськими реформаторами. Крім того, не слід ідеалізувати реформу, яка відбулася у наших західних сусідів. Такі питання, як виборча система і створення фінансової основи для органів місцевого самоврядування потребують більш глибокого аналізу, а готові рецепти, що пропонуються, не завжди є найбільш адекватними.

Наталя Шаповалова, Іван Пресняков.

http://dialogs.org.ua